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PPP市場現十大亂象 強監管糾偏糾錯規範發展
證券時報  2018-04-23       ] [  ] [  ]  列印
   政府和社會資本合作(PPP)進入公眾視野,已經有幾年時間了。其取得的成績有目共睹,比如建立了一系列較為完善的法規政策體系,成立了專職管理部門,專門設立了推廣PPP基金等,用3年時間成為全球規模最大的PPP市場,但發展中的一些問題和亂象開始逐步顯現。
   相關部門先後出臺了一系列政策措施引導、矯正PPP的發展,尤其是近一年來,規範PPP發展的思路漸漸清晰。效果如何?證券時報記者採訪了多位專家,為推進中國PPP模式中遇到的難題把脈,探討如何更好地促進PPP健康有序發展。
   PPP的前世今生:
   3年做到全球規模最大
   梳理PPP的發展歷程,有利於更好地理解PPP目前所處的階段,以及一些隱患問題的來源。
   有的公共物品政府沒能力獨立提供,又鋻於公益性不能完全由市場來提供,於是便有了PPP模式。就其淵源來講,PPP在我國並不是新鮮事物。自上世紀80年代以來,我國就開始在基礎設施領域探索使用建設-經營-轉讓(BOT)等模式。但PPP模式始終未能在國內真正發展起來,究其原因,關鍵在於法律法規缺位、制度建設滯後、信用環境不完善。
   2013年,十八屆三中全會《決定》提出,“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”,這才開啟了PPP發展的新局面。短短一年多時間,PPP從一個陌生名詞變為高頻詞彙,PPP也邁入高速發展的快車道。
   從公開數據統計的PPP簽約情況來看,這一輪PPP熱潮從2014年四季度開始初露鋒芒,于2015年下半年開始加速,在四季度達到頂峰。根據財政部公開數據顯示,2017年9月底,全國已進入開發階段的PPP項目達6778個,總投資約10.1萬億元。其中已落地項目2388個,投資額約4.1萬億元。我國成為全球規模最大、最具影響力的PPP市場。
   記者梳理,這期間有幾個重要的節點。2014年9月財政部下發《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(76號文),這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準説法,對PPP模式進行了詳細明確的界定,部署了PPP推廣事宜。
   過去地方政府的投融資需求很大,但並沒有動力去推動PPP,核心原因就是城投公司作為地方融資平臺突破了對地方政府舉債的限制。但2014年10月國務院發佈“43號文”,明確提出剝離城投公司的政府融資職能,提出推廣使用政府與社會資本合作模式。堵住了“後門”,但“正門”地方政府債券還沒有完全打開,地方政府開始尋找新的融資渠道,這為PPP高速發展埋下了伏筆,同時也為日後PPP變味埋下了隱患。
   地方在上報PPP項目庫的過程中開始包裝PPP項目。一些地方把很多過去的難點項目包裝成PPP混入項目庫,PPP開始異化為一種融資模式。
   2015年下半年PPP簽約近萬億元,2016年一季度,PPP簽約速度出現一定回落,大概簽約3000多億元,主要是經過前期PPP的快速發展,項目逐步落地。
   民生證券研究院宏觀研究員朱振鑫認為,這段時間,對PPP的支援政策不斷升級。主要原因一方面是中央需要PPP來化解地方債務風險。中央在2013年摸清地方債務,2014年開始控制地方債務,希望通過PPP減輕地方政府的融資負擔,化解債務風險。另一方面,地方需要PPP來穩增長。穩增長關鍵是穩投資,穩投資的關鍵是穩融資。“43號文”之後,地方政府融資平臺的“歪門”被堵塞,政府債券的“正門”又沒完全打開,所以地方政府有動力通過PPP融資。
   “這與PPP的特徵和當時經濟發展階段高度契合,是密不可分的。”財政部相關負責人告訴記者,推廣PPP模式在當時形勢下具有十分重要而迫切的現實意義。第一是緩解地方政府債務壓力的需要。隨著地方政府性債務管理逐步規範,政府在基建領域“唱獨角戲”的能力受到制約,隱性舉債的“暗道”被堵上了,只能通過引入正規的PPP模式,轉變過去單純依靠“政府背書”的傳統方式,形成多元化、可持續的資金投入機制。第二,這是全面推進依法治國的需要。PPP模式的靈魂和精髓,就是依法合作。也是適應經濟新常態的需要。PPP作為新型的公共産品和服務投入機制,正是擴大有效投資需求、推進經濟結構調整、適應經濟發展新常態的重要手段。
   高速發展埋隱患:
   PPP十大亂象
   PPP從2014年開始推廣,3年時間做到全球最大,在取得成效的同時,項目實施過程中出現了與政策要求並不完全相符的一些問題,在認識上和操作上存在這樣或那樣的差距或不足。財政部中國財政科學研究院研究員、中國財政學會公私合作研究專業委員會秘書長孫潔分析認為,PPP大發展過程中,有十大亂象需要引起注意。
   亂象一:明股實債
   明股實債是指表面上表現為一種股權的形式,而實際是一種債務安排。具體做法是投資人以股權的方式進入項目公司,然後要求政府在一定期限內購買投資人所持有的股份。對政府而言,實際是在一定期限內歸還一種到期的債務,顯然這種做法會擴大政府債務。
   亂象二:固定回報和保底承諾
   固定回報事實上是一種典型的融資行為,根本就不屬於PPP模式。保底承諾是指投資人通常要求政府給予一個最低收益率的承諾。PPP模式吸引社會資本一個重要因素是項目盈利而不暴利收益原則。如何有效使用這一原則,需要有一個合理的機制設計。由於一些諮詢服務機構不理解機制設計,直接要求政府給予投資人一個最低收益率的保障,顯然不符合PPP的規範做法。如政府要建設一個污水處理廠,為了保障投資者收益,政府通常會給投資人設定一個最低的污水處理量,如果污水處理量低於這個數據,政府會給予一定的補助,而不是根據投資總額要求政府給予一個最低回報率。
   亂象三:提前簽約和合同簡單
   項目還沒準備好,或在準備階段,政府就提前和投資人簽了框架協議,這種做法的目的通常是為了加快項目進度。有時在一些地方項目推介會中,會有上百個企業和政府簽訂框架協議。雖然説提前簽訂框架協議可以加快項目進度,但問題是這就無形中排除了其他更有優勢的投資者。
   亂象四:關聯交易
   PPP項目實施過程中的關聯交易是PPP規範發展的絆腳石,主要體現在諮詢服務與投資方之間較為突出。PPP項目實施中一個重要環節是對項目做實施方案的設計,由於實施方案需要大量的投入,包括人力、物力和財力,方案的好壞將直接影響項目能不能吸引到投資人。這一過程通常由政府公開選擇一家諮詢機構為其提供服務,同時也需要給服務方相應的服務費用,有些項目費用高達數百萬元。為了能夠最終得到項目和政府簽約,一些企業代政府請諮詢機構,並支付相應的費用,這種做法無疑減少了政府前期的成本,而帶來的問題是諮詢機構在設計實施方案過程中能否確保中立,隱含著很大的風險。
   亂象五:標的不明
   “資本金投資回報率”和“項目公司年融資利率”“雙零”中標案例的出現,曾在一段時期內引起業內很大反響,出現這種現象只能説明在政府採購的標書中所設定的標的出現了問題。政府採購文件中,標書中最關鍵內容應當是標的,如果設計不合理一定會導致招標結果不理想,甚至出現相反的結果。比如,許多標書中將回報率設定作為標的出現,無疑還是將PPP模式作為一種融資工具,甚至有時還分為投資回報率和運營回報率,這都屬於不規範的做法。
   亂象六:回避競爭
   競爭是PPP模式運用過程中確保其發揮作用的一個重要機制。但是在實際操作過程中,總是想用各種各樣的方式來回避競爭這一機制。如選擇合作夥伴時,往往會設定一些排他性條款,降低競爭性,達到確保前期簽訂框架協議者中標的目的。競爭是提高效率的基礎,沒有了競爭,提高效率從何談起。
   亂象七:簡單拉長還款期限
   PPP模式有一個長期性的特點,為此,財政部頒文規定PPP模式合作期不能低於10年,一些項目為了符合這一要求,就將政府付費的時間延長到10年,而且僅僅是將政府付費時間從原來的3年延長到10年,項目的後續維護管理仍由政府負責。這種簡單拉長還款期限對政府唯一的好處就是相對來説減少了地方政府近期的財政支付壓力,但對於提高效率和改善品質以及管理創新來説,沒有任何改善。
   亂象八:隨意設定還款標準
   PPP項目收益通常是一個相對平穩的現金流量,特別是對於完全由政府付費的一類項目。由於為規避某一規則和政策要求,政府支付的現金流量被隨意設定,例如:有的年支付額開始較小,然後逐年增加;有的開始較大然後逐年減少;還有的要求在最後移交時,政府要支付項目的剩餘價值,理由是前面的收益不足,沒有達到預期的回報等。這些都屬於不規範的做法。
   亂象九:運營建設兩張“皮”
   PPP作為一種管理模式,與之前的項目融資相比,一個重要區別是項目公司應當承擔對項目建成後的運營管理工作,其主要功能是將項目建設的品質與項目運營效率交由項目公司來承擔,企業為了追求利益最大化,會盡力減少運營維護費用,而減少費用的有效手段只能是提高項目建設品質。當前許多PPP項目實施方案中,中標方主要為了工程建設利潤,對於建成後的項目則轉交給政府的市政公司負責運營。不少項目在採購階段,將投資回報收益率與運營管理維護費用分開計算,作為兩個標的,最後很難達到項目最終的目標。
   亂象十:政府隱性擔保
   PPP模式中,政府選擇社會資本作為合作夥伴的一個重要因素是社會資本有創新能力及追求利益的內在動力,而企業選擇政府的PPP項目也主要是以政府信用為主要依據。但是,政府的信用並非通過擔保體現,而是以政府在項目中承擔的財政支付能力體現,當然這種能力受到一般公共預算支出10%紅線的約束。當前一些項目實施過程中要求政府提供相應的擔保承諾,這明顯不符合已有的政策和相關規章制度。
   從發展到規範:
   問題項目斷舍離
   亂象頻出,對PPP項目的規範和整頓開始拉開大幕。2017年以來,尤其是後半年,新一輪地方政府融資監管加強。
   2017年5月,財政部要求全面開展地方政府融資擔保清理工作,並嚴禁地方政府以借貸資金出資設立投資基金,不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。同年6月5日,財政部通過編制“負面清單”,明確政府購買服務內容應當嚴格限制在屬於政府職責範圍、適合採取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的“服務類”事項。去年12月以來對非標資産的清理與“回表”的壓力加大,有效遏制地方政府基建中“明股實債”融資模式的增長。
   2017年11月16日,財政部下發《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合資訊平臺項目庫管理的通知》(92號文),一方面嚴格項目新入庫標準,另一方面開始集中清理已入庫項目,清退不符合規範運作要求、構成違法違規舉債等項目,並設立期限為2018年3月31日。隨後,國資委亦從嚴格準入條件、控制規模等方面對央企參與PPP項目做出了詳細的規定。
   從2017年11月至2018年4月1日,根據明樹數據,財政部PPP庫共清退項目數2330個,涉及投資金額2.2萬億元。與2017年10月底項目庫的情況相比較,此次總的項目數退庫率為15.9%,金額退庫率為12.4%,效果明顯。
   “清庫的主要目的是引導PPP規範發展。”孫潔告訴記者,PPP推進並未減緩,此次清理完成後,現有留存下來的項目將更加規範。
   根據項目庫的月報和網路資料顯示,2017年11月前,基本上維持著每月清理100個左右項目的速度。在“92號文”發佈前,PPP項目庫的清理主要針對遲遲無法落地、存在嚴重缺陷的項目。自“92號文”發佈以後,項目庫清理力度顯著加大,單月退庫項目金額到2018年1月已經增長到每月5307億元,項目清理集中在“92號文”中提及的未按規定開展“兩個論證”、不宜繼續採用PPP模式實施、不符合規範運作要求、構成違法違規舉債擔保、未按規定進行資訊公開的項目。
   民生證券研究院分析師陶貽功認為,一季度74%的退庫項目為耗時超2年仍處於識別階段的項目,新疆、內蒙古、甘肅、雲南為本輪清庫重點規範區域。從10%監管紅線這一指標來看,雖然部分區域在3月清庫後已滿足監管要求,但貴州總庫理論支付額仍超10%紅線,河南、四川等五省中分別有25%、6%的城市總庫、管理庫理論支付額超10%紅線,項目庫後續仍有進一步清理的空間。
   另外,根據大岳諮詢的數據,從去年11月到今年3月底,在清退項目的同時,財政部PPP項目庫新入庫項目2416個,涉及金額3.4萬億元。整體項目庫數量有所減少,但涉及金額增加了1萬億元。大力清退不合規項目同時也有大量新的項目入庫。
   “PPP發展將全面邁入重質時代,回歸初心和本源才有可持續發展。”陶貽功認為,自2014年國家大力推動PPP至今,發展過程中出現了一些問題,存在借PPP推高地方債務的風險。相關部門發佈了一系列文件對PPP項目合規性作了進一步規定。PPP模式具備一定優越性,但為了未來的可持續發展,現階段必須要糾偏糾錯,清除不適用PPP模式的項目。預計未來各地方政府仍將結合自身財政支出能力,進行進一步的整改和退庫,同時結合地方發展需求考慮PPP項目的輕重緩急、優先順序,確保項目物有所值和財政可承受。
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